作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

昨日，財(cái)政部公開了《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2021〕61號(hào)，以下簡稱《辦法》）。

本次辦法的發(fā)布，旨在再次加強(qiáng)針對(duì)專項(xiàng)債券的項(xiàng)目監(jiān)管，并再次提高了地方政府申請(qǐng)專項(xiàng)債券的門檻；這將對(duì)下半年待發(fā)行的2萬余億專項(xiàng)債券造成極大的影響與變化：

新增“事前績效評(píng)估”，提高申請(qǐng)門檻

地方專項(xiàng)債券作為一項(xiàng)財(cái)政預(yù)算內(nèi)定向投資固定資產(chǎn)的政策金融工具，具有政策性強(qiáng)、融資成本低、還款期限長的顯著特征，近年來一直是全國各地方政府、尤其是中西部地區(qū)與區(qū)縣一級(jí)政府積極爭取的對(duì)象。

由于專項(xiàng)債券屬于地方債券發(fā)行的范疇，因此在發(fā)行過程中并不強(qiáng)調(diào)資金的用途與管理，市場認(rèn)購的邏輯依然是地方政府信用的背書。加上之前專項(xiàng)債券的政策環(huán)境尚不完善，這就造成了專項(xiàng)債券在發(fā)行過程中是非常寬松的，對(duì)資金用途、投資效益、項(xiàng)目產(chǎn)出的管束均不嚴(yán)格；雖然申請(qǐng)手續(xù)較為簡便，但也造成了大量資金沉淀、投資效益不佳的情況。

因此，從去年末《關(guān)于進(jìn)一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》（財(cái)庫〔2020〕36號(hào)）文件落地以來，財(cái)政部與發(fā)改委一直在推動(dòng)專項(xiàng)債券申報(bào)制度的完善；旨在推動(dòng)專項(xiàng)債券資金落向?qū)嵦?、把錢花在刀刃上、并防范潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

本次《辦法》的落地繼續(xù)延續(xù)了這一思路，要求申請(qǐng)專項(xiàng)債券資金前開展事前績效評(píng)估。將項(xiàng)目項(xiàng)目實(shí)施的必要性、公益性、收益性；項(xiàng)目建設(shè)投資合規(guī)性與項(xiàng)目成熟度；項(xiàng)目資金來源和到位可行性；項(xiàng)目收入、成本、收益預(yù)測合理性；債券資金需求合理性；項(xiàng)目償債計(jì)劃可行性和償債風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；績效目標(biāo)合理性進(jìn)行事前評(píng)估，并將事前績效評(píng)估作為項(xiàng)目進(jìn)入專項(xiàng)債券項(xiàng)目庫的必備條件。

這意味著地方申請(qǐng)專項(xiàng)債券的手續(xù)將更為復(fù)雜，門檻也將進(jìn)一步提高；專項(xiàng)債券不再是申請(qǐng)成功就萬事大吉，落地的債券資金意味著相應(yīng)的績效目標(biāo)與責(zé)任。

預(yù)算執(zhí)行與績效管理，實(shí)行“雙監(jiān)控”

在財(cái)政系統(tǒng)對(duì)于專項(xiàng)債券的管理中，預(yù)算執(zhí)行與績效管理是兩個(gè)重要的核心。專項(xiàng)債券的預(yù)算執(zhí)行、支出進(jìn)度意味著宏觀政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，績效管理意味著財(cái)政資金的支出效率，兩者都是近年來關(guān)注的重點(diǎn)，自然也是如今專項(xiàng)債加強(qiáng)監(jiān)管的要點(diǎn)。

因此，《辦法》中提出，要建立專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效跟蹤監(jiān)測機(jī)制，對(duì)績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正并告知同級(jí)財(cái)政部門，提高專項(xiàng)債券資金使用效益，確保績效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。 

這意味著未來專項(xiàng)債券將同時(shí)面對(duì)資金的動(dòng)態(tài)、穿透式監(jiān)管與跟蹤監(jiān)測資金績效，上級(jí)財(cái)政部門將對(duì)專項(xiàng)債券資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行“雙監(jiān)控”，查找資金使用和項(xiàng)目實(shí)施中的薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)糾正偏差。

此外，《辦法》還強(qiáng)調(diào)，財(cái)政部門將利用信息化手段探索對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)行穿透式監(jiān)管，根據(jù)工作需要組織對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營等情況開展現(xiàn)場檢查，及時(shí)糾偏糾錯(cuò)。結(jié)合此前財(cái)政部提出要對(duì)存量專項(xiàng)債券項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)排查，以及《辦法》即日生效；各地的專項(xiàng)債券整改很快就將開始。

能者多得，績效結(jié)果與額度分配掛鉤

在財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)制度逐漸完善的當(dāng)下，如何激勵(lì)地方用好財(cái)政資金、形成績效與產(chǎn)出的正向循環(huán)，是財(cái)政部政策制定的重要目標(biāo)。

因此，《辦法》中提出，未來財(cái)政部在分配新增地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額時(shí)，將財(cái)政部績效評(píng)價(jià)結(jié)果及各地監(jiān)管局抽查結(jié)果等作為分配調(diào)整因素。省級(jí)財(cái)政部門在分配專項(xiàng)債務(wù)限額時(shí)，將抽查情況及開展的重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)結(jié)果等作為分配調(diào)整因素。

這意味著未來能把專項(xiàng)債券資金用好用足、產(chǎn)生效益的地區(qū)，將獲得更多專項(xiàng)債券資金的傾斜；“誰能干就讓誰來干”的思維，將同樣在財(cái)政領(lǐng)域起到督促地方提高效率的重要作用。

完善監(jiān)管，全生命周期跟蹤問效機(jī)制

專項(xiàng)債券作為政策性的債務(wù)工具，其行政性必然大于市場因素。因此，在市場經(jīng)濟(jì)不能調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，行政管理將是督促專項(xiàng)債券合規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)的重要一環(huán)。

因此，《辦法》中再次強(qiáng)化了專項(xiàng)債券的行政監(jiān)管機(jī)制；提出要建立全生命周期跟蹤問效機(jī)制，項(xiàng)目建設(shè)期績效評(píng)價(jià)側(cè)重項(xiàng)目決策、管理和產(chǎn)出等，運(yùn)營期績效評(píng)價(jià)側(cè)重項(xiàng)目產(chǎn)出和效益等。

并且，還提出：各級(jí)財(cái)政部門、項(xiàng)目主管部門和項(xiàng)目單位及個(gè)人，違反專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效管理規(guī)定致使財(cái)政資金使用嚴(yán)重低效無效并造成重大損失的，以及有其他濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等違法違規(guī)行為的，依法責(zé)令改正；對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；涉嫌犯罪的，依法移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理。

這意味著專項(xiàng)債券資金使用、資金管理、績效工資將執(zhí)行“終身追責(zé)”制度，財(cái)政系統(tǒng)將通過行政管理來促使專項(xiàng)債的合規(guī)管理與績效產(chǎn)出。

結(jié)語

在今年4月的文章中，我就曾提到專項(xiàng)債券的大整改已經(jīng)進(jìn)入倒計(jì)時(shí)階段，并且隨著積極財(cái)政周期的結(jié)束，未來申請(qǐng)專項(xiàng)債券將越來越嚴(yán)格，“大水漫灌”的時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返。

如今《辦法》的落地證實(shí)了我的預(yù)測，未來申請(qǐng)專項(xiàng)債券的門檻、專項(xiàng)債券的用途監(jiān)管、績效管理都將更趨嚴(yán)格。但對(duì)于今年仍有2.5萬億蓄勢待發(fā)的專項(xiàng)債券來說，這或許也是件好事。

規(guī)范的管理才能促使這一政策性債務(wù)工具的穩(wěn)健前行；新政的落地也將打開新一輪專項(xiàng)債券申報(bào)的大門。哪些地方能夠盡快的領(lǐng)會(huì)新的文件精神、運(yùn)用新思維申報(bào)項(xiàng)目，也就能獲得更多專項(xiàng)債券額度的眷顧、帶來更多的項(xiàng)目落地。

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原標(biāo)題： 專項(xiàng)債新政：申請(qǐng)專項(xiàng)債的門檻再提高