作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

1.哪些項目適宜申報專項債券？

地方專項債券同時要求必須用于資本性支出、償付本息源自項目收入，因此專項債券必須是有一定收益的固定資產(chǎn)投資項目。并且，根據(jù)《政府投資條例》，專項債券投資必須堅持公益性定位，不得含有商業(yè)化運營的項目。

因此，2021年的專項債券應(yīng)當聚集交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療和公共衛(wèi)生以及“兩新一重”等項目；有一定收益的、列入重大項目庫的項目應(yīng)優(yōu)先安排申請。

2.在建項目、往年債券項目優(yōu)先申請

由于2019、2020年專項債券的投資拉動效果不佳，因此在2021年的債券申報工作中要求再度聚焦“實物工作量”與工作進度，因此在建項目、往年已申請專項債券且開工的項目優(yōu)先申請。新項目也要求前期手續(xù)必須完善，要能夠在資金下達后盡快開工。

因此，2021年的債券申請金額要求與項目工作進度相匹配，申請金額必須在年內(nèi)支出完畢并形成對應(yīng)的實物工作量；在篩選項目時應(yīng)聚焦項目是否具備真正實施與開工的條件。

3.專項債券負面清單

在滿足了項目基本要求后，還應(yīng)當對照專項債券負面清單進行檢查，確保申報項目不存在以下情形：

-嚴禁將新增債券資金用于置換存量債務(wù)（必須專款專用）；

-決不允許搞形象工程、面子工程（強調(diào)投資的有效性）；

-新增債券資金不得用于經(jīng)常性支出，嚴禁用于發(fā)放工資、單位運行經(jīng)費、發(fā)放養(yǎng)老金、支付利息（嚴禁挪用、違反預(yù)算法）；

-嚴禁用于商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目、企業(yè)補貼（堅持公益性投資）；

-堅持不安排土地儲備項目、不安排房地產(chǎn)項目、不安排產(chǎn)業(yè)項目。

4.申報2021年的資金需求

在對項目類別進行初步篩選、確認項目具備落地條件、并對照負面清單制度進行檢查后，就可以根據(jù)項目在2021年能夠落地的工作進度，提出初步的資金需求、向省財政廳進行申報。如今各省均要求在月底前申報2021年的資金需求，基本上是為明年的債券發(fā)行做準備，并根據(jù)具體情況分配明年的債券發(fā)行額度。

因此，這一階段的工作主要是梳理與統(tǒng)計，做到心里有底；真正的工作，還須跟隨項目前期工作的進度一同推進。

第二：推進項目前期工作

1.重點關(guān)注前期工作

在申報2021年的債券需求金額后，各項目的前期工作手續(xù)可以具體開始推進。包括立項、選址、初步設(shè)計等工作，都應(yīng)當有序開展，保障項目在2021年具備實施條件。

與之前不同的是，許多省份的專項債券申報工作已由省發(fā)改委與財政廳聯(lián)席進行，對項目前期工作的深度與扎實程度有很高的提升；像之前一樣隨意申報的辦法已不在行得通，發(fā)改委也會通過政府投資項目管理平臺對申報專項債券的項目進行垂直管理，隨時督促項目進展。

因此，地方政府應(yīng)當重點關(guān)注預(yù)備申報2021年的債券項目，做到項目前期工作成熟之后再申報；并對項目前期工作中存在的主要問題進行關(guān)注：

-項目用地問題（是否符合規(guī)劃、是否有足額的建設(shè)用地指標、征地拆遷進度）；

-環(huán)評問題；

-前期工作深度（部分省份要求達到初步設(shè)計，滿足EPC模式招標要求）；

避免因前期工作不足造成未來項目無法落地、落地速度不如預(yù)期，可能會造成資金沉淀問題。

第三：申報方案設(shè)計

在推進項目前期工作的同時，專項債券的項目儲備工作也應(yīng)當同步進行，主要包括以下幾方面：

1.項目收入來源與組合

專項債券項目要求還本付息的資金源自項目本身，因此申報方案需對項目收入進行測算，項目凈收入需要覆蓋還本付息金額的1.1倍（部分地區(qū)要求1.2-1.3倍）及以上。因此，積極挖掘項目收入是一項重要的工作。但是，考慮到專項債券項目越來越嚴格的監(jiān)管趨勢，像過去那樣虛構(gòu)、高估項目收入并不是個好辦法，只會造成未來的債務(wù)負擔和責(zé)任隱患。

因此，在項目本身收益來源不足時，優(yōu)先采用將有收益和沒有收益項目組合的方式，進行現(xiàn)金流的平衡，常見的收入來源有以下幾種，各項目可以根據(jù)實際情況進行搭配：

-公用事業(yè)收費（供排水、供暖）；

-停車費、廣告費、物業(yè)費；

-租金收入（標準化廠房、孵化器、人才公寓）；

-高標準農(nóng)田補貼；

-建設(shè)用地指標（農(nóng)村土地整理、城鄉(xiāng)建設(shè)建設(shè)用地增減掛鉤）；

-倉儲費、物流經(jīng)營收入（冷鏈物流、農(nóng)村物流）；

-土地出讓收入

考慮到部分地區(qū)對項目中來自土地收入的占比進行了限制，就會導(dǎo)致收入相對有限、不足；那么對于這樣的項目還可以通過延長項目期限的方式實現(xiàn)資金平衡。如果還不能滿足有關(guān)要求的，只能通過減少申請金額、縮小分母的方式實現(xiàn)償債倍數(shù)的保障。

2.年限與還本付息

在滿足了收入要求之后，如何設(shè)計年限與還本付息方式就是另外一個核心。由于今年四季度的貨幣供應(yīng)增速有所放緩，9月后發(fā)行的地方債券利率快速走高，并且長期限的債券銷售出現(xiàn)了一定的障礙。加上財政部開始關(guān)注專項債券的期限、要求不得人為將償債責(zé)任后移，導(dǎo)致如今年限的要求出現(xiàn)了一定的變化。

一是要求期限與項目收回投資相匹配。通過盈虧平衡點來衡量專項債券應(yīng)當采用的發(fā)行年限，不過從當前各省廳的態(tài)度來看，未來10-20年的項目將是主流，除非特殊情況一般不會批準30年期項目；

二是要求逐漸還本付息、不再到期一次性還本。到期一次性還本對未來的財政是很大的壓力，因此會要求還本付息兼顧財政平滑支出的要求，從項目有收入后逐漸償還；各地方政府可根據(jù)自己的財政實際情況設(shè)計分年度的還款計劃，從風(fēng)險管控、平滑支出的角度作出說明。

3.資金組成

專項債券屬于債務(wù)性資金，但如果屬于重大項目、經(jīng)省財政廳的批準，也可以用作項目資本金；并且當前專項債券項目還允許進行市場化融資。因此，如今申請債券項目的資金組成是一項重要內(nèi)容，主要包括：

-資本金如何落實（財政預(yù)算安排多少、企業(yè)自籌多少、是否存在債券作資本金）；

-申請多少專項債券（包括2021年申請規(guī)模、總規(guī)模、逐年申請計劃）；

-剩余缺口資金如何落實（企業(yè)自籌還是配套貸款、貸款方案、是否已經(jīng)過金融機構(gòu)批準）。

此外，需要明確的是，如果需要申請專項債券的配套貸款，應(yīng)當在項目申報時同步進行。當債券成功發(fā)行后，項目的申報內(nèi)容就很難更改，如果不符合金融機構(gòu)的要求就無法處理，導(dǎo)致配套貸款無法落實。配套貸款的工作需要前置，也需要前期工作的進一步完善。

第四：管理與資金使用

1.資金使用管理

在申請2021年債券的同時，不要忘了加快2020年已經(jīng)申請的債券資金撥付進度，加快項目的進度與支出速度，避免因資金沉淀影響下一年度的債券申請。

從整體上來說，如今的專項債券資金管理有越來越嚴格的趨勢，雖然尚未要求開立專戶，但賬目管理的要求仍然應(yīng)當按照專項資金進行管理，需要滿足財政資金審計的相關(guān)要求。

2.信息披露

財政部已經(jīng)上線了地方債券管理平臺，將具體項目與債券進行了關(guān)聯(lián)，并向社會公眾開放信息；未來可能將項目進度等情況一并公布。因此，專項債券的合規(guī)性要求、資金管理要求也會逐漸提高。

此外，除了專項債券的管理平臺外，我們也可以通過第三方平臺，如企業(yè)預(yù)警通APP（文末有下載二維碼）查詢專項債券項目的實時信息披露。

3.還本付息管理

隨著專項債券項目的越來越多，專項債券對城投、地方政府造成的還本付息壓力也越來越大，必須做好管理工作。尤其需要注意的是，專項債券從發(fā)行時就開始計息、并且沒有寬限期，必須半年或一年付息一次。因此，建設(shè)期利息從哪來、由誰安排，就成了一個重要的問題。

有不少專項債券項目是由地方城投公司擔任實施主體，出于支持城投轉(zhuǎn)型與項目市場化運作的要求，這一操作也無可厚非。但是，當財政資金進入企業(yè)、并且尚未要求開立專戶后，不可避免的會存在一些管理上的混亂。

財政部在8月已經(jīng)對未來的管理提出了要求，未來將對專項債券的資金進行“穿透式”管理；未來進入企業(yè)的債券資金，也要做好憑證、賬目管理等工作，專項債券等管理要求只會越來越嚴。

總結(jié)

雖然專項債券的管理越來越嚴格，也顯得越來越麻煩，但看在債券資金成本低、期限長的優(yōu)勢上，地方政府仍然有很強的積極性。

不過，債券資金雖好，但在申請時要牢記合規(guī)與項目真實性的要求；否則后期出現(xiàn)問題，很容易造成麻煩，也不排除會出現(xiàn)責(zé)任倒查的現(xiàn)象。

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原標題： 2021年專項債券申報工作手冊！